CIDADE. Uma visão sobre o Plano Diretor: nova lei urbanística ou ‘planos privados para o espaço público’

Por JOSÉ LUIZ DE MOURA FILHO, do site da Seção Sindical dos Docentes da UFSM (*)

Preocupa a pressa com que o Poder Público pretende concluir o processo de revisão da legislação urbanística do município de Santa Maria (RS), já que em nenhuma das audiências públicas realizadas – seja pela Municipalidade, seja pela Câmara de Vereadores – esses entes oportunizaram a discussão das alterações propostas, limitando-se a informar do que se trata, quais as pessoas/órgãos envolvidos e cronogramas que, diga-se, é bastante enxuto.

O § 3º do artigo 40, da Lei Federal 10.257/01 (Estatuto da Cidade) diz que a lei que instituir o Plano Diretor – PD deverá ser revista a cada 10 anos, no mínimo, ou seja, aquela norma mais genérica, que deve orientar os rumos da cidade na próxima década. Disso decorre que as demais legislações, como a Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS e o Código de Obras e Edificações – COE podem ser alterados a qualquer momento, o que de fato ocorre, como foi o caso da Lei Municipal aprovada no ano passado para aumentar o gabarito máximo previsto para a zona que inclui o Bairro Nossa Senhora de Lourdes, onde a Sociedade Caritativa e Literária São Francisco – Zona Norte/SCALIFRA pretendia ampliar o Hospital São Francisco. Nessa ocasião, inclusive, foi expandido o perímetro urbano do município, na porção leste da cidade, a fim de permitir que empreendimento imobiliário do Grupo Santa Lúcia fosse de direito aprovado, pois que de fato já se encontrava em franca implantação.

Essas últimas obras vêm causando sérios problemas à vizinhança (em face da movimentação de terra que gera inundação das residências que, assim, ficaram num nível mais baixo), em área que, ainda irregular, não é fruto de ocupação, mas tão somente de entraves burocráticos que, no caso dos potentes – como se pode ver – logo têm solução. Por que a área destinada à praça naquele mesmo bairro e classe média e média/alta foi ocupada pelo estacionamento do Monet Plaza Shopping e tal situação se consolidou sem grande oposição por parte da Municipalidade? Por que a OAB e o Ministério Público Estadual puderam partilhar e construir em área institucional destinada à Praça das Nações, legalmente desafetada, sim, mas ilegitimamente ocupada, dado que não se enquadra como equipamento público ou comunitário, mas sim verdadeiras corporações, uma delas, inclusive, com sede em área central da cidade? Ou seja: qual a necessidade, utilidade pública ou o interesse social envolvido?

Problemas na lei

O texto da Lei proposta para o Plano Diretor apresenta uma série de problemas, seja de redação (usos alternados e não uniformes de termos técnicos), seja porque não elenca prioridades, seja, ainda, porque não contempla o instrumento previsto no artigo 42, I, do Estatuto da Cidade: a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e a demanda para utilização, na forma do art. 5o daquela Lei, indispensável à efetivação de um Programa Habitacional que, s.m.j., é condição sine qua non a tudo o mais que diz respeito às funções sociais da cidade.

Da mesma forma, tal instrumento é indispensável para que se possa atender ao mandamento constitucional inscrito no artigo 182, no sentido de que a propriedade urbana cumpre com sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, podendo o Município mediante lei específica, exigir do proprietário do solo urbano não edificado, as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.

Ora, ao não estabelecer os elementos objetivos para o concreto e necessário ordenamento do território (aqui entendido como a otimização dos recursos naturais como o faz a Carta de Ordenamento Territorial europeia, na qual a Política Nacional brasileira se baseia), o Plano Diretor não é mais do que um “Plano Discurso”, categoria muito bem explorada por Ermínia Maricato, no artigo ‘O lugar fora das ideias e as ideias fora do lugar’, por meio do qual explicita o conflito entre a cidade visível (legal, contemplada pelo PD) e a cidade invisível (ilegal e periférica), onde vivem os despossuídos, sem condições de acessar o mercado imobiliário e, pois, a terra urbanizada enquanto requisito fundamental à vida com dignidade, conforme reza o próprio artigo 5º da Constituição Federal, que diz: “a casa é asilo inviolável do indivíduo…”.

Assim, quem não tem um lar, não tem segurança, saúde, educação, trabalho, etc., já que todas as demais tradicionais funções urbanas (produzir, recrear e circular), além de habitar, giram em torno desta. Se não, vejamos: como definir a necessidade e localização dos equipamentos públicos e comunitários indispensáveis à efetivação dos direitos fundamentais, como creches/escolas e áreas de lazer; redes de energia e saneamento; transporte coletivo e equipamentos voltados à produção, comercialização e prestação de serviços? É, pois, a partir da habitação – seja por meio do acesso à terra urbanizada ou urbanizável, através da regularização fundiária, seja por meio da produção de moradia – que tudo o mais se define, razão pela qual é esta que deverá ser priorizada! Ou seja, de que adianta a estruturação dos demais equipamentos, como aqueles voltados à viação e transporte; à saúde e educação; ao comércio e serviços, se estão desconectados da demanda por moradia?

Função social da propriedade

Há que se ter em conta, ainda, que quando fala em “função social da propriedade” o legislador não se refere apenas à propriedade privada, mas também – e fundamentalmente – à pública que, justamente por pertencer a todos, deve ter sua efetividade garantida com prioridade sobre a particular, onde, às vezes, o próprio domínio pode se discutido, enquanto que no caso da (res) pública sequer a prescrição aquisitiva (usucapião) é possível. Mais: muito se escreve e se lê sobre a função social da propriedade, quando aquela atinente à posse, na disputa desumana pelo acesso à terra, merece, com certeza, maior atenção, pois que aqui se trata do direito social à moradia (inscrito no artigo 6º da CF/88) e não apenas e tão somente da proteção da desproporcional apropriação e, pois, acumulação de riquezas, de maneira tão injusta como a que se presencia no Brasil, campeão mundial de desigualdades sociais.

A Regularização Fundiária é objeto de apenas um artigo, tanto no PD atual como na proposta nova, ou seja, embora decantada como solução para o principal problema urbano (déficit habitacional) não é alvo de detalhamento que lhe garanta, se não efetividade – que seria o ideal – pelo menos prioridade, como sói acontecer com tudo o mais que é básico para uma vida com qualidade, digna.

Não bastasse o oportunismo da Municipalidade, no sentido de instituir e fazer funcionar um Sistema Municipal de Habitação de Interesse Social – SMHIS, apenas quando tal se apresenta como condição para o repasse de recursos do Governo Federal, e essa não dialogue com as demais Leis Municipais voltadas à gestão do orçamento público (Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual) no sentido de se prever investimentos em terra e infraestrutura urbana mínima, começando pela regularização das áreas públicas. É o caso daquela ocupada pelos moradores da Vila Resistência na zona oeste da cidade, destinada a uma praça para aquele loteamento, há mais de 20 anos sem qualquer intervenção por parte do Poder Público Municipal. Ainda em 2001 foi criado o Conselho Municipal de Habitação, com flagrante participação popular, órgão que sofreu profundas alterações no que tange à sua composição, na Lei Municipal 5959/12 – que instituiu o SMHIS – desfigurando-o pela presença maciça do setor público e da iniciativa privada.

Uso e ocupação do solo e o edifício polêmico

Conforme a redação do artigo 71 da proposta de nova legislação para a Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS, o Poder Público está se adiantando – como já o vinha fazendo desde a alteração da Lei Federal 6766/79 (Lei Federal do Parcelamento do Solo Urbano) – e dispensando área pública como se a regra devesse ser essa, prevendo agora, na alínea “b”, a possibilidade de troca da destinação daquela por “prestação de serviços” para qualificação das já existentes, quando o correto seria exigir do próprio empreendedor que entregasse tais espaços devidamente equipados, de acordo com os fins a que se destinam, cabendo à Municipalidade a sua manutenção…”

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(*) José Luiz de Moura Filho é professor do Departamento de Direito da UFSM e Pós-Doutor em Cidades, Culturas e Arquitetura pela Universidade de Coimbra (Portugal)